上海人大

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　　一、案由

　　2011年2月23日，上海市第十三届人民代表大会常委会第二十五次会议通过《上海市养犬管理条例》并于2011年5月15日起施行。该地方法旨在规范养犬行为，保障公民健康和人身安全，维护养犬人的合法权利，维护市容环境卫生和社会秩序。该条例的颁布，在促进我市市民文明养犬方面，起到了积极的规范作用。

　　然而，随着社会的发展，一则，我市家庭饲养犬、猫等宠物的情况日益增多，但该条例只针对养犬行为，其他饲养宠物的行为并没有纳入该条例的管理范畴；二则，随着犬猫等宠物数量增多，出现了宠物伤人扰民、污染环境、疾病传播等问题。经统计， 2020年闵行公安分局受理12345热线20106个，其中涉及犬类管理的2417件，占比12%。犬类伤人扰人警情日益突出，爱犬人士与厌犬人士之间矛盾越来越突出。又如，社区中流浪猫、犬问题，一直缺乏有效管理手段，引发邻里矛盾乃至形成社区治理中的难点问题。

　　因此，亟需在《上海市养犬管理条例》的基础上进一步制定《上海市宠物饲养管理条例》，规范和促进我市市民文明饲养宠物的行为。

　　二、案据

　　1、制定《上海市宠物饲养管理条例》夯实文明饲养宠物的规则

　　《中华人民共和国民法典》之第九章专章规定了饲养动物损害责任，包括饲养动物致害责任的一般规定、违反规定未对动物采取安全措施致害责任、因第三人的过错致使动物致害责任、遗弃、逃逸的动物致害责任、禁止饲养的危险动物致害责任，饲养动物应履行的义务等。对于个人饲养动物的责任，从民事法律角度已形成了相应的体系和规则。因此，制定《上海市宠物饲养管理条例》亦有了相应之上位法的依据，并可将上述法律依据与我市具体情况相结合，予以细化规定，形成上海文明饲养宠物的具体规则，进而推动市民自觉形成文明饲养宠物的习惯。

　　2、制定《上海市宠物饲养管理条例》也是精细化管理的需要

　　《上海市养犬管理条例》养犬管理的职能部门涉及了公安、城管、文明办，卫健委、市场监管、绿化市容、城管执法，农委、房管局、各个街、镇等单位，部门条线众多。然而，目前普遍存在管理职责边界不清、程序繁琐和处罚力度不强等问题。因此，通过本次制定《上海市饲养宠物管理条例》，可以在《上海市养犬管理条例》的基础上，从更合理、科学和精细化角度去厘清各个部门的职责，相互配合、完善流程、强化执法和处罚依据，统筹做好宠物行政管理工作。

　　3、制定《上海市宠物饲养管理条例》亦能推动社会治理工作

　　饲养宠物所引发的矛盾引发的往往是社区居民间的邻里矛盾，这就需发挥社会自治的作用，化解纠纷。通过社区党党建引领，居委会、业委会、物业服务企业“三驾马车”需协同运行，以制定村规民约、文明宣教、社区管理、纠纷调处等方式，在多元的社区利益关系中，准确处理好饲养宠物居民与相邻各方利益，化解社会矛盾。

　　因此制定《上海市宠物饲养管理条例》，有利于明确居委会，业委会和物业各方的职责，推动饲养宠物管理的社会共治工作。

　　三、建议

　　1、在《上海市养犬管理条例》的基础上，制定《上海市宠物饲养管理条例》。保留上海市养犬条例经过实践检验有效的管理范围，即上海市宠物饲养管理条例》所涉及犬只饲养、经营以及相关管理活动，将涉及犬只的行为和主体扩大至猫或其他宠物的行为和主体。将民法典涉及饲养动物的责任和义务，结合养犬管理条例以及本市实践经验，形成文明饲养宠物的具体条款，明确市民饲养宠物所要遵的规定，催进依法文明饲养宠物，维护法律的尊严。

　　2、进一步梳理明确各部门的职能和分工，加强协调合作，提高效率。

　　公安部门作为本市宠物饲养管理的主管部门，区、县公安部门作为负责辖区内饲养宠物管理以及相关处罚的机构，应及时有效地行使职权。公安、农委、兽医、城管执法、工商行政、房屋管理、卫生等部门切实建立起沟通协调机制，定期互通宠物管理情况及案件移交等联动机制，形成行政管理合力。探索建立饲养宠物信用积分和征信制度，引导规范市民日常饲养宠物行为，对严重违法造成危害的行为，实施联合惩戒。

　　3、完善行政执法程序，加大违法违规饲养宠物的处罚力度

　　明确宠物饲养人违反条例的相关罚则和法律责任，增加宠物饲养人的违法成本。明确违反一户一犬、个人饲养禁养犬种、异地养犬等行为的处罚力度，促进市民文明饲养宠物。细化行政执法程序，降低相关部门执法管理工作的繁琐程度（如无证犬只收容流程），使宠物饲养管理有法可依，公正执法以维护法律严肃性。

　　4、明确宠物管理中居委会、业委会和物业管理公司的职责，形成社会共治局面。

　　居委会、业委会和物业管理公司“三驾马车”通过社区自治，亦是宠物管理中重要的力量。在《上海市养犬管理条例》亦应明确“三驾马车”的管理地位、作用、管理职责等。例如，可要求社区制定“村规民约”落实文明饲养宠物的社区管理要求，赋予“三驾马车”对社区中流浪猫、狗管理和处置职责，消除公共安全隐患等。

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